(Investir au Cameroun) – Depuis le début du différend entre la BEAC, la COBAC d’une part et les CDC d’autre part, plusieurs réunions se sont tenues sans qu’un accord puisse être trouvé entre les parties.

L’on se souvient qu’à l’issue de la troisième et ultime réunion du groupe de travail mis en place par le gouverneur de la Banque des États de l’Afrique Centrale (BEAC), le Directeur Général de la CDEC avait annoncé, dans un communiqué Radio-presse du 17 avril 2025, qu’aucun consensus n’avait été obtenu. Il indiquait également que la BEAC ainsi que la COBAC envisageaient, dans une volonté de passage en force, de procéder de manière unilatérale à l’adoption de leurs règlements, en dépit de l’opposition des CDC, de la position de la Présidence de la République du Cameroun et des réserves formulées concernant lesdits règlements.

Que reprochent précisément les CDC, en particulier celle du Cameroun, à la COBAC et à la BEAC ? L’analyse des différentes interventions du Directeur Général de la CDEC, examinée sous le strict angle de la légalité, a permis de dégager les points suivants :

Violation du principe d’égalité

Suite à la pression exercée par les banques camerounaises, qui refusent le transfert des fonds destinés à la CDEC malgré les quinze années accordées par le gouvernement camerounais pour leur préparation à cette réforme, le « lobby bancaire » a néanmoins demandé l’intervention de la BEAC et de la COBAC afin d’obtenir la suspension du décret n° 2023/08500/PM du 1^er décembre 2023, décret du Premier Ministre pris en application d’une loi adoptée par le Parlement et promulguée par le Président de la République, Chef de l’État.

Sans préjuger des risques diplomatiques, institutionnels et juridiques, le Secrétaire général de la COBAC, par le biais de la lettre LC-COB/21/DREGRI/DRNM/TPO datée du 11 juillet 2024, a demandé aux établissements de crédit, de microfinance et de paiement camerounais, de suspendre l’application d’un décret du Premier Ministre, sans consultation préalable des membres de sa Commission, des Services du Premier Ministre camerounais ou de la Direction Générale de la CDEC.

Cette situation a été très mal perçue par les plus hautes autorités camerounaises, et le Directeur Général de la CDEC a rappelé à la COBAC qu’elle est une institution d’intérêt public, opérant au service des États, conformément à l’article 7 bis de la convention du 16 octobre 1990 instituant la Commission Bancaire de l’Afrique Centrale. Cet article dispose : « la COBAC est chargée, selon les modalités définies en annexe de cette convention, de veiller au respect par les établissements de crédit des dispositions législatives et réglementaires émises par les autorités nationales ».

La COBAC a justifié son initiative par l’absence d’une réglementation communautaire, alors qu’il existe une réglementation nationale qu’elle est tenue de faire respecter et non d’y émettre des jugements de valeur. Par cette démarche, le Secrétaire général de la COBAC a manqué à sa réserve diplomatique et a favorisé des comportements d’incivisme et de rébellion de la part des dirigeants d’établissements de crédit, des actes sévèrement réprimés par le code pénal camerounais.

Au-delà des éléments précédemment évoqués, cette situation a été qualifiée de discriminatoire par le Directeur Général de la CDEC, car le principe d’égalité de traitement dans un espace communautaire garantit que des entités placées dans des situations similaires ne subissent pas de traitement différencié. Ainsi, les opérations de dépôts et consignations ont été interrompues au Cameroun, alors qu’elles continuent d’être exécutées dans d’autres Etats membres de la CEMAC.

Au regard de cette situation préoccupantes, la Présidence de la République du Cameroun, en tant que garant de la diplomatie et de la souveraineté, est intervenue en réponse à l’ingérence du Secrétaire Général de la COBAC dans une matière souveraine, en rappelant au Ministre des Finances, Autorité Monétaire, par une lettre référencée N°232/CF/SG/PR : « Les dépôts et consignations ne faisant pas, pour l’heure, partie des matières transférées à la communauté et restant, de ce fait, une activité souveraine régie par les dispositions pertinentes du droit national en vigueur, élaborées et mises en œuvre conformément aux très hautes directives du President de la République». Le Ministre des Finances avait également été instruit de solliciter de la COBAC de rapporter sa lettre en raison de son caractère illégal, ce que la COBAC n’a pas fait, ignorant ainsi la position de la Plus Haute Autorité garante de la souveraineté camerounaise.

Violation du principe d’attribution de Compétences.

Le principe d’attribution des compétences signifie qu’une autorité (Institution, Organe ou Juridiction) ne peut agir que dans le cadre des pouvoirs qui lui ont été spécifiquement accordés. Tout pouvoir non-attribué relève de la compétence exclusive de l’autorité qui délègue, l’autorité nationale en l’occurrence.

Ce principe est repris à l’article 11 du Traité révisé de la CEMAC, signé à Libreville le 30 janvier 2009 : « Les institutions, les organes et les institutions spécialisées de la communauté agissent dans la limite des attributions et selon les modalités prévues par le présent traité, les conventions de l’UEAC et de l’UMAC et les statuts et autres textes respectifs de ceux-ci ».

Ce principe, fondamental dans toute communauté, vise principalement à empêcher qu’une institution ou un organe de cette communauté étende de manière unilatérale et illégale sa sphère de compétences et d’action.

Les compétences de la COBAC sont précisées dans l’annexe de la convention du 16 octobre 1990 créant la Commission Bancaire de l’Afrique Centrale, ainsi que dans la convention de 1992 visant l’harmonisation de la réglementation bancaire dans les États d’Afrique Centrale. Toute activité excédant ces compétences constitue une violation de ces conventions et, par conséquent, du principe de compétence attribuée.

La BEAC et la COBAC ont volontairement accepté d’être instrumentalisées par le lobby bancaire, agissant ainsi en dehors des compétences qui leur ont été attribuées par les textes fondateurs. Ce phénomène très atypique a été qualifié par le Directeur Général de la CDEC comme une « capture du régulateur par les régulés » et traduit la situation propre à la zone CEMAC où la Banque centrale et le régulateur bancaire se mettent aux ordres et au service du lobby bancaire.

En tout état de cause, le transfert d’une compétence, telle que celle des dépôts et consignations, n’a jamais été formellement consenti par les Etats membres de la CEMAC, généralement représentés par les Chefs d’État, au moyen d’actes de droit primaire (ou originaire). Cette compétence non déléguée demeure donc de la responsabilité des États et ne relève pas de la COBAC. Ce principe d’attribution a été réaffirmé à l’article 7 de l’annexe de la convention du 16 octobre 1990 instituant la Commission Bancaire de l’Afrique Centrale en ces termes : « Les Autorités nationales demeurent compétentes en toutes autres matières… ».

Principe de subordination du droit dérivé au droit primaire

Pour bien saisir le principe de subordination du droit dérivé au droit primaire, il est essentiel de commencer par rappeler le contenu des notions de droit primaire et de droit dérivé.

Le droit primaire de la zone CEMAC fait référence aux textes fondamentaux et suprêmes qui encadrent son organisation. Il comprend le Traité instituant la CEMAC (ainsi que ses révisions), les Additifs relatifs au système institutionnel et juridique, ainsi que les Conventions ratifiées par les États membres.

Le droit dérivé de la zone CEMAC se réfère à l’ensemble des règles juridiques (Règlements, Directives, Instructions, Décisions, Recommandations) élaborées par les institutions, organes et institutions spécialisées de la communauté. Ces textes ont pour objectif de préciser, compléter et appliquer les objectifs établis par les actes de droit primaire (ou originaire).

Au vu de ces explications, il apparaît clairement qu’en zone CEMAC comme du reste dans tout système communautaire, la primauté du droit primaire sur le droit dérivé constitue la base de la hiérarchie des normes. En d’autres termes, la subordination du droit dérivé (règlements, directives, décisions) au droit primaire (traités, conventions, actes additionnels) signifie que le droit dérivé ne peut ni contredire ni modifier le droit primaire. Pour être juridiquement valide, le droit dérivé doit impérativement s’appuyer, se conformer et s’inspirer sur le droit primaire.

Pour contourner ce principe, la COBAC et la BEAC à travers le passage en force ont fait adopter deux règlements UMAC, le Règlement n°01/25/CEMAC/UMAC/CM du 12 juillet 2025 relatif aux conditions d’exercice et à la supervision de l’activité des caisses des dépôts et consignations et le Règlement n°02/25/CEMAC/UMAC/CM/COBAC relatif au traitement des comptes inactifs et des avoirs en déshérence.

Par cette décision incompréhensible de superviser un service public national en l’absence de tout transfert, la COBAC et la BEAC ont une fois de plus enfreint un principe fondamental du droit communautaire, à savoir le principe de subordination du droit dérivé au droit primaire.

En effet, il ne suffit pas d’établir un règlement pour affirmer que la matière est transférée ; le transfert de matière s’opère toujours par le biais des actes de droit primaire et non par des actes de droit dérivé.

Conscientes de cette contrainte juridique, la COBAC et la BEAC ont cherché, par le biais des règlements de l’UMAC, à élargir leur champ de compétence aux Caisses de Dépôts et Consignations (CDC) en assimilant les activités des CDC à des opérations de banque.

La définition des opérations de banque est pourtant universelle et comprend la réception les dépôts du publics, les services de paiement (virements, chèques, cartes), l’octroi de crédits ainsi que la délivrance de garanties. Par leur obsession à intégrer les dépôts et consignations aux opérations de banque via un acte de droit dérivé (Règlement), la COBAC et la BEAC ont créé une irrégularité juridique en modifiant cette définition figurant à l’article 2 de l’annexe de la convention instituant une commission bancaire de l’Afrique centrale, ainsi que dans les articles 4, 5, 6 et 7 de la convention relative à l’harmonisation de la réglementation, au mépris des règles de forme, de procédure ou de compétence qui avaient été appliquées lors de leur adoption initiale.

Par ailleurs, l’article 11 de la Convention de 1992 relative à l’harmonisation du cadre bancaire exclut de la supervision bancaire les comptables du Trésor public, dont fait partie la CDEC. Cependant, la COBAC et la BEAC tentent, par l’intermédiaire d’un règlement, de contourner cette disposition, ce qui constitue une violation du principe de parallélisme des formes qui impose qu’un acte juridique ne puisse être modifié, abrogé ou annulé qu’en respectant la même procédure, les mêmes compétences et les mêmes formalités que celles exigées pour son adoption initiale. On ne saurait donc modifier une disposition d’une convention autrement que par une autre convention ou un acte additionnel, et non par un règlement.

De ce point de vue, l’article 12 de la Convention de 1992 dispose que toutes les entités exerçant des activités bancaires doivent obtenir un agrément bancaire. L’article 16 définit la forme juridique de ces entités, sans prévoir d’exception. Toutefois, ces dispositions issues d’un texte de droit primaire sont contournées par un texte de droit dérivé. Les deux (02) règlements UMAC du 12 juillet 2025 cités supra exemptent les CDC, qui selon la COBAC exercent des activités bancaires, des exigences liées à l’agrément et à la forme juridique.

La transgression de ces trois principes juridiques fondamentaux soulève des questions quant à la compétence et surtout à l’intégrité de certains fonctionnaires communautaires.

La COBAC et la BEAC justifient cette forfaiture par la nécessité de préserver la stabilité du secteur bancaire ; prétendue menace à la stabilité qu’aucune donnée chiffrée ni rapport publié par la COBAC et la BEAC ne permet de démontrer.

Sur un autre point, afin de prévenir toute crise systémique, la COBAC a pour mission principale de mettre en place des dispositifs préventifs au sein des banques afin d’atténuer les conséquences de la survenance d’un choc. C’est précisément ce que la COBAC aurait dû réaliser, en collaboration avec les CDC, en instaurant des mécanismes dans les établissements de crédit et de microfinance pour assurer la stabilité. L’État du Cameroun a tenu compte de la nécessité de telles mesures en autorisant la CDEC à ouvrir des comptes dans ces institutions bancaires, afin de prévenir des mouvements de fonds importants susceptibles d’affecter leur situation financière. De plus, les mesures d’atténuation de l’État ont inclus des moratoires de transferts sur certaines périodes.

Cependant, il est étonnant de constater les deux règlements adoptés par l’UMAC ne comporte pas plus de dispositions en rapport avec cette préoccupation. Ceci montre clairement que l’objectif de certains acteurs communautaire est ailleurs, et consiste à neutraliser et à paralyser les CDC en les engageant dans des débats juridiques sans fin, ce qui les détournerait ainsi de leur mission principale de mobilisation.

De la même manière, dans ses projets de règlement, la COBAC décide que les activités des dépôts et consignations sont des opérations de banque. Or, selon l’article 3 de l’Acte Uniforme OHADA portant sur le droit commercial général, les opérations de banque sont des actes de commerce par nature. En ⁠conséquence de cette redéfinition par la COBAC des opérations de banque pour inclure les activités des dépôts et consignations, la CDEC deviendrait automatiquement un commerçant soumis aux obligations des commerçants, aux procédures collectives, à la Cour Commune de Justice et d’Arbitrage (CCJA), etc.

En d’autres termes, pour la COBAC la CDEC n’exerce plus une mission d’intérêt général qui inclut le financement des politiques publiques, mais est une entité commerciale à but lucratif, sans immunité d’exécution ni privilège du Trésor. Mieux, la CDEC pourrait être mise en liquidation conformément au droit OHADA et les fonds qui lui sont confiés pourraient saisis conformément aux seules dispositions de l’OHADA. De ce point de vue, les banques traditionnelles seront même mieux protégées que les CDC, dans la mesure où leurs fonds logés à la BEAC sont protégés contre les mesures ordinaires d’exécution.

Toujours de ce fait, la COBAC soustrairait un établissement public chargé d’une mission de service public de la compétence des juridictions administratives de l’Etat du Cameroun pour le soumettre aux juridictions commerciales et la Cour Commune de Justice et d’Arbitrage de l’OHADA du fait du principe de compétence exclusive en droit OHADA.

Or, ni les actes primaires de la CEMAC, ni les autorités camerounaises n’ont mandaté le régulateur bancaire communautaire pour modifier son organisation judiciaire, pour supprimer les entités soumises à ses juridictions administratives et à sa Cour suprême.

En somme, il est à déplorer que la COBAC et la BEAC, contre toute attente et logique, décident de tout faire pour affaiblir les CDC, d’imposer une supervision illégale et de maintenir les fonds publics détenus par les banques dans leurs bilans, privilégiant ainsi les intérêts privés au détriment des États dont elles sont l’émanation, puisqu’elles sont des institutions d’intérêt public.

Par ABDOURAOUFI Ibrahim

• Docteur en droit de l’Université Lyon 3

• Enseignant à l’Université de Ngaoundéré

• Directeur des Affaires Juridiques de la CDEC